El Salvador:

Transformando paradigmas de Gobiernos Municipales del siglo XVI al siglo XXI

En sociedades pequeñas, con sistemas económicos, políticos y culturales de hacienda, transformar las formas de Administración y Cultura político-Institucional de los Gobiernos Municipales constituye la puerta hacia la modernidad……constituye, la coherencia sincrónica de la Administración Pública con el siglo XXI

 

La autoridad durante el Virreinato

Durante la Colonización la máxima autoridad  era el Virrey.  Se encargaba de la política del Virreinato y la impartición de justicia, la buena administración de la economía y fungía como jefe del ejército  protegiendo los intereses de la Iglesia católica, asimismo, existían dos Audiencias o tribunales superiores  responsables de escuchar quejas de la población y asegurar el cumplimiento de las leyes. Las funciones Administrativas estaban conferidas a los Alcaldes Mayores que gobernaban en los pueblos de indios, mientras los  Corregidores en los de españoles.  Las autoridades más importantes en las ciudades eran los Cabildos o Ayuntamientos. Este sistema de cabildos o ayuntamientos sostenido hasta nuestros días, fue incorporado por los llamados “conquistadores”. Aunque ciertamente algunas de las figuras de Autoridad utilizadas durante el virreinato han desaparecido, particularmente el virrey, las audiencias y los corregidores; lo cierto es que la filosofía y dinámica operativa de la mayoría de Alcaldes ha evolucionado muy poco, de hecho, el empirismo, tareismo e inmediatez con las que fueron tratados los asuntos sociales, culturales, económicos, ornamentales y otros tantos durante la Colonia, continúan siendo abordados de la misma forma en casi las 262 alcaldías del país, con ello las posibilidades de modernización del concepto de Administración Pública como intervínculo entre el Gobierno Local y la Población se separa con más celeridad y las posibilidades de pensar, crear y ejecutar nuevas formas de gobernabilidad se diluyen con efímera frecuencia. En tal sentido, resulta oportuno señalar algunas  prácticas municipales cotidianas denominadas Políticas Públicas y Municipales.

1.       Eso que llaman Políticas Públicas y Municipalismo

Sin duda que establecer definiciones absolutas sobre Municipalismo resulta improcedente y de atrevida intención teórica; sin embargo, podemos describir con mayor elocución las características recurrentes sobre las que se desarrollan las actividades cotidianas de Gobiernos Locales en estas sociedades en las cuales la administración pública sobre los bienes públicos, los tributos, la organización social y el vínculo Alcaldía-Comunidad-Ciudadano continúa siendo provincial y virreinal y quizás por ello, en este siglo convergente de múltiples reconformaciones humanas y socioculturales, el choque de las políticas públicas que debería emanar de los gobiernos locales con respecto a las identidades emergentes, identidades reinventadas e identidades recreadas por el devenir de su propia historia, resulta inevitable debido a ciertos niveles de anacronismo gubernamental. Por ejemplo, una de las expresiones de estas identidades reinventadas tiene que ver con el retorno de migrantes y el capital que invertirán en sus localidades, especialmente en casas, comercio, producción, turismo y otros tantos que generarán trabajo para producir riqueza en sus propios Municipios. Dicha situación no puede pasar desapercibida. Debe ser parte del diseño de Políticas Públicas Nacional y Municipal con la finalidad de elevar el PIB que se genera en cada localidad, pese a que en 2007 con relación al promedio Latinoamericano y del Caribe, el PIB en El Salvador apenas alcanzaba los $5,458Dlls muy por debajo de Costa Rica que sumaba $10,043 dls[1].

 

Ciertamente desde hace muchos años, el volumen de dinero que circula en la mayoría de Municipalidades podría ser suficiente para capitalizarlas en inversión productiva o en dinero, y con ello romper la excesiva  dependencia de la recaudación de tributos/impuestos de personas naturales que después de cuatro siglos todavía constituye la principal fuente de ingresos municipales. A pesar de las décadas de orientación económica nacional hacia el sector servicio, el modelo no ha funcionado. El supuesto aumento de recaudación de tributos /impuestos  sobre la masa de población dedicada al comercio ha sido –quizás en la mayoría de casos,— menor que el mismo pago de impuesto de personas naturales. Posiblemente, esto se debe a varias causas. Primera, el anacrónico concepto de Administrar los Municipios a la usanza de la administración de las haciendas del virreinato, Segunda, la falta de políticas financieras (que no van mas allá de la elaboración de presupuestos), Tercera, a la ineficiente tecnificación y formación de sus trabajadores y Cuarta, la inexistencia de proyección y modernización institucional. En tales condiciones, ahora, la globalización ha modificado la realidad salvadoreña y sus pequeñas localidades constituyen unidades territoriales importantes para la transformación de la totalidad nacional. Precisamente, son estas pequeñas localidades las que sustentan la existencia de lo Macro y que estudiadas desde la Globalización le representan dos componentes substanciales: 1º. por la nueva organización político-administrativa del estado (gobernabilidad local y participación ciudadana) y 2º. la económica (surgimiento de unidades comerciales de rápida circulación del dinero y transfiguración de éste en diversas formas técnicas, legales y monetarias, en este sentido, la pequeña localidad deja su condición histórica de invisibilidad y pasa a ocupar un nuevo rol en la reorganización política-económica del estado, es decir, el fenómeno migratorio mundial y su peso monetario, étnico y cultural, han hecho resurgir o emerger los diminutos territorios que hoy representan y constituyen las principales fuentes de captación y circulación de dinero tanto en lo local, nacional y regional[2].  En torno al tema de los Gobiernos Locales, desde hace varios años he sostenido que discutir sobre Municipalidad exige superar las limitaciones del concepto Administrativo a la usanza de las haciendas del período Colonial incluyendo en ello, el castellano antiguo  del siglo XVI  que todavía permanece en el uso  de la población, por ejemplo, referirse a las áreas urbanas como “cascos urbanos”, así como las expresiones: “voy a hacer una diligencia”, “debemos abonar ideas”, “sembrar para cosechar”, “agregar un ingrediente a...” en fin, todo vinculado a la agricultura como forma de vida y pensamiento.  

Por su parte, sin duda que la Municipalidad es una obra en construcción que se alcanza a través de correlaciones políticas, socioculturales y económicas entre la población y la institución en la cual, las políticas públicas deben expresar formas detalladas de articulación sistémica entre gobernantes y gobernados, entre la totalidad de los trabajadores gobernantes y la sociedad civil gobernada,  debe comprender un sistema de símbolos, códigos y mensajes en los cuales media la acción operativa institucional orientada a satisfacer la necesidad social y transmitir la conciencia social de la acción misma”[3]. Esto significa, que las Políticas Públicas deben responder a las “particularidades” en su diseño, organización y aplicación. La política pública debe estar definida sobre estrategias lógicas y permanentes. En cualquier tipo de Gobierno, ninguna de ellas puede alcanzar su mejor realización si adquiere carácter transitorio, incluso, aún los cambios en la Administración no deberían significar la modificación de las políticas públicas, sino, en todo caso, las reformas  Administrativas de las mismas. Con toda seguridad, en su elaboración intervienen disímiles elementos de orden conceptual, empírico y filosófico. Para decidir sobre su mejor diseño  metodológico, tiempo político y económico, debe recurrirse a la lectura empírica de la realidad por demás cambiante, interactiva y contrapuesta. No basta con resolver problemas de la cotidianidad, aquí y ahora, la solución de problemas exige pensar el territorio de la colonia, el barrio, municipio y el departamento con sentido futurista, es decir, pensar la nación integral. El mundo globalizado exige consideraciones globalizadas y globalizantes, por ello, el micro espacio debe pensarse como instrumento metodológico de las políticas públicas en su sentido económico, administrativo, cultural e histórico debido a que en las nuevas sociedades, la reorganización mundial de la economía y las contrastantes realidades de los países que hoy tenemos imponen modernas formas de hacer política desde la administración pública. En este marco, el conflicto generado entre la Administración Pública y la Localidad se debe a múltiples factores. La cultura de la conducta ciudadana adquirida después de la guerra se manifiesta de diversas formas. Una de ellas se expresa en la apatía que la población muestra para preservar o producir un entorno propicio para el desarrollo humano. Como sucede en la mayoría de casos (aunque con algunas excepciones), los individuos desconocen la importancia de la organización social; de hecho, en términos generales no se muestran muy interesados en conocer sobre las formas de poder que se obtienen a través de redes sociales; por el contrario, se confunde el concepto de organización (poder) político con poder social.  Se trata de una confusión entre las formas organizativas políticas y las formas sociales. La comunidad responde al vínculo político-ideológico que en buena parte   obstruye la admisión de la conciencia social obligando al distanciamiento entre los intereses del individuo y los intereses comunitarios, sobre todo en el caso salvadoreño en donde apenas se inicia el proceso de transición de sociedad política a sociedad civil, es decir, el interés de lo público expresado en lo político. Se trata de un proceso de identidad nacional que avanza paulatinamente por medio de la participación política entendida estrictamente desde el ejercicio civil en el cual el activismo político con la debida orientación puede trascender a que los individuos conformen sus identidades y formas de pertenencia a la comunidad, localidad y sociedad en su conjunto.

2.       El concepto de Trabajo Municipal

En primer término conviene señalar la desafortunada confusión en cuatro ámbitos del ejercicio político municipal, los cuales, si bien son coadyuvantes, también se diferencian por su teoría y su aplicación, esto es,  Ser Gobierno, Gobernabilidad, Políticas Públicas y Administración Pública. Normalmente se hace una mezcla de dichos cometidos que si bien se articulan, cada uno comprende sus particularidades filosóficas, políticas y prácticas. Casi siempre, los gobiernos populistas confunden con más frecuencia la interacción de dichas particularidades. Entienden que Ser Gobierno implica el cumplimiento de conceder al pueblo la plena actividad institucional de las alcaldías, en este caso, nada puede ser, quizás, más erróneo que eso. El pueblo no puede administrar el uso de las propias necesidades de la institución, de ser así, el poder político-jurídico conferido al gobierno desaparece y surge la anarquía. No se puede ser pueblo y gobierno a la vez, dicho precepto quizás corresponda únicamente a sociedades en las que el estado desaparece, utopía que desde luego no corresponde al proceso evolutivo histórico de las sociedades que hoy tenemos.  Ser Gobierno confiere la responsabilidad de garantizar la coexistencia, equilibrio, distribución y reproducción de las condiciones y productos materiales y humanos que se generan en el municipio y con ello fortalecer la totalidad social expresada en sus partes, lo cual, dicho de otra manera, no significa más que alcanzar la institucionalidad.    En este marco, la Gobernabilidad comprende la asimilación de la conciencia ciudadana cuando  reconoce que el gobierno representa sus intereses y por tanto, se identifica con las estructuras políticas, económicas, culturales y sociales del estado. En este marco, la reorganización de la economía mundial, las identidades emergentes y la lucha por territorios, así como las micro o macrosociedades habrán de generar expulsiones y movimientos migratorios que conlleven a nuevas conformaciones humanas, incluso, los estados nacionales con economías dependientes pasarán a convertirse en estados nacionales de todos; exceptuando desde luego a los estados más industrializados que entre otras cosas, lucharán por el predominio de su particularidad política, económica y étnico-cultural; en tal contexto, las discusiones geopolíticas sobre la función, posición y condición de los países dependientes adquieren mayor importancia debido a las particularidades de las pequeñas localidades que les conforman, es decir, a las riquezas humanas y materiales que dichas localidades deban aportar a la globalización a partir de dos componentes fundamentales: 1º) la reorganización político-administrativa ( gobernabilidad local y participación ciudadana) y 2º) su valor económico mediante el surgimiento de unidades comerciales de rápida circulación de mercancías que aseguren la rápida circulación del dinero de los grandes capitales y su respectiva transfiguración en diversas formas técnicas, tecnológicas y monetarias jurídicamente “legales”, lo cual significa que la pequeña localidad deja su condición histórica de invisibilidad y pasa a ocupar un nuevo rol en la reorganización política-económica del estado en el cual, el fenómeno migratorio globalizado y su peso monetario, étnico-cultural, han hecho emerger los diminutos territorios que hoy representan y constituyen las principales fuentes de captación y circulación de dinero tanto en lo local, nacional y regional[4].

Las Políticas Públicas

 

Ciertamente no existe recetario propedéutico o introductorio para la elaboración de políticas; sin embargo, es imperativo recordar que cuando se asume la condición de gobierno, el principio fundamental contiene una determinante más política y menos administrativa. Esta administración pertenece a la esfera de lo operativo, lo cotidiano, la multilaboralidad.  La política debe cumplir con dos condiciones elementales: la anticipación y previsión de manera que su cumplimiento garantice la sincronía de las políticas con las transformaciones sociales.  Después de programados y ordenados dichos momentos, la formulación de las políticas contienen cinco[5] etapas o pasos:  A) Establecimiento de la agenda política. B) Definición de problemas. C) La previsión. D) Los objetivos. E) Selección de la opción.

A) Establecimiento de la Agenda Política.  A pesar que los gobiernos políticos son elegidos para satisfacer las demandas ciudadanas, no todas las demandas llegan a convertirse en política pública ya que sólo habrá que definir políticas sobre aquellas que por sus características o particularidades frecuentes pueden convertirse en problema de carácter administrativo. Aunque en su sentido más amplio todas las demandas ciudadanas deberían ser satisfechas y con la misma importancia, operativa y políticamente no puede hacerse política sobre todas ellas. Posiblemente una de las razones que pesan en la diferencia tenga que ver con aspectos culturales, históricos y quizás hasta de orden subjetivo. En lo cultural, las formas de valor que adquiere una demanda en cada gobernante es distinta. En lo histórico una demanda puede alcanzar niveles míticos y subjetivos[6]. Para algunos, la decisión de crear políticas sobre determinados problemas tiene que ver precisamente con “hacer política” a la usanza tradicional de la política provinciana del siglo XVIII. Lo cierto es que las sociedades evolucionan, cambian y se transforman y en ello, los grupos humanos se dinamizan y transfieren valores de una generación a otra o en el peor de los casos, los valores se modifican sin alternancia y rompiendo los patrones preestablecidos. Aún con todas las formas o tipos que la Agenda Política adquiera, el siglo XXI impone cambios sustanciales. Se trata de pensar las sociedades en perspectiva, es decir, de forma previsora tratando de establecer un equilibrio entre la sociedad gobernada y la función institucional, dicho de otra manera, las instituciones políticas deben retomar su función y convertirse en algo más que una administradora de los bienes públicos, deben empero, convertirse en la identidad misma de la población. Esto pasa por la identidad primaria entre los trabajadores y la institución en la que laboran, sin identidad institucional no puede alcanzarse la institucionalidad, es decir, la unidad  subjetiva (conciencia) entre gobernantes y gobernados.

B) Definición de problemas.  En simples términos, definir las problemáticas significa asignarlas en sus respectivos lugares de importancia, entenderlas y conocerlas con mayor profundidad. El Salvador se caracteriza por el constante reciclaje de problemas, de hecho, algunos de ellos se presentan con frecuencia y exactitud. Calendario anual de enfermedades, problemas de medioambiente, agua, infraestructura, deficiencia alimenticia, nivel educativo bajo y otros tantos, que ya han dejado de ser problemas para convertirse en patrón cultural asimilado.

C) La Previsión. Definir una Política Pública de previsión tiene el mayor de los sentidos para gobiernos con visión futurista. No cabe duda que ser gobierno se torna relativamente fácil, sin embargo, pensar y hacer gobierno resulta mucho más difícil cuando se trata de formas de gobierno que asumen retos políticos dirigidos al progreso, el desarrollo y el cumplimiento de satisfactores humanos.  Como señalamos anteriormente, la previsión política sobre los cambios micros y macros en la población, deben conducir a reorientar la administración institucional, en ello, se crean o reformulan proyectos, programas o áreas que generen el intervínculo entre la institución en su sentido práctico o simbólico ( jurídicas, políticas, humanistas, etc.) y la población. A medida que las sociedades alcanzan mayores niveles de complejidad, las demandas ciudadanas aumentan y se diversifican, en tal sentido, la satisfacción de las mismas quedará siempre inconclusa, por ello el sentido de la institucionalidad (expresado en su sistema de cargos)  debe predominar sobre el sentido de la necesidad (expresado en las necesidades individuales o colectivas de la población)

D) Los Objetivos.  La definición de objetivos pasa por la determinación de prioridades. Naturalmente, estos objetivos dependerán de las políticas que se implementen, es decir, a cada política corresponde un objetivo que pude cumplirse a corto o mediano plazo. Debido a los procesos electorales de sucesión de gobiernos, las políticas no dejan de ser temporales o coyunturales, salvo ene l caso de aquellos territorios en donde un partido político asuma su triunfo electoral en periodos largos y continuos, los objetivos a largo plazo pueden cumplirse con mayor precisión y participación ciudadana. Es importante distinguir el significado de Participación Ciudadana y Participación Comunitaria. La primera responde a intereses que unen al grupo eventualmente para satisfacer una necesidad, resuelta la misma, el grupo se desvincula y pierde su sentido de pertenencia. En el segundo caso, se trata de individuos, núcleos familiares o grupos que ven en la integración comunitaria la satisfacción de sus necesidades y su propia identidad, por ello es importante que al definir los objetivos de una política debe hacerse una distinción en lo dicho.

E) Selección de la opción.  Una vez realizados los pasos anteriores, se seleccionan las distintas propuestas desde el principio básico de la “Alternancia”, es decir, el cumplimiento de políticas públicas que logren situar en perspectiva las grandes decisiones tomadas durante el ejercicio de la Administración del gobierno.

Administración Pública

 

El concepto de Administración Pública puede explicarse en dos sentidos. Primero, su sentido Formal que señala una entidad con poder político determinado para satisfacer las necesidades de la población. Segundo, desde su sentido Material que señala la plena actividad Administrativa y de gestión. Por tratarse de un organismo que realiza una actividad del Estado, la responsabilidad del ejercicio administrativo recae en el Estado, esto significa que al juzgar la gestión administrativa de cualquier gobierno Municipal o Ejecutivo Nacional, las consideraciones de crítica deben ser analizadas desde el diseño mismo del Estado y no de los individuos que las ejecutan. Precisamente, esto hace una de las grandes diferencias entre Políticas Públicas y Administración Pública. La Administración obedece al diseño organizativo del Estado; mientras la Política incorpora variantes conceptuales, metodológicas y técnicas en su aplicación.  En términos generales la Administración Pública se refiere a una forma de organización que integra un grupo de profesionales a quienes se les confiere recursos materiales y económicos públicos con la finalidad de poner en práctica las políticas públicas definidas. En su sentido funcional, la Administración se convierte en el vínculo entre el ciudadano y el gobierno.

El proceso de formulación. Hasta el momento, dos parecen ser los modelos que más han sido abordados en materia de elaboración de las políticas. Primero, el llamado modelo racional (Simon, H. 1947;60;83) y segundo, el modelo incremental. En el primer caso, comprende tres momentos diferenciados: 1) indagarse o recopilar toda la información posible para identificar con claridad los problemas existentes, 2) planteamiento de todas las alternativas posibles para la solución del problema y 3) análisis total de todas las posibles soluciones de todos los problemas.  Pese a que el modelo muestra sencillez en su lógica operativa, ciertamente adolece en su principio básico de pensar que la política publica parte de cero, mas bien, por el contrario, las políticas se anteceden en las realizadas por las autoridades anteriores, de tal suerte, que el capital político acumulado se convierte en un instrumento viable para su análisis y corrección.  Por su parte, el modelo incremental (Lindblom 1959;68;79), trata de resolver el problema de los mecanismos, procedimientos o métodos utilizados para la previsión de problemas y una evaluación institucional que permita la satisfacción de la demanda. Aunque en la practica, este modelo presenta dificultades técnico-conceptuales, ciertamente parece ser uno de los mas prácticos, quizás por ello, es uno de los mas utilizados para la formulación de políticas públicas.