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Pedro Ticas |
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24. Políticas Públicas: el reto de las municipalidades |
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Políticas Públicas: el reto de las municipalidades
Administración Pública
El concepto de Administración Pública puede explicarse en dos sentidos. Primero, su sentido Formal que señala una entidad con poder político determinado para satisfacer las necesidades de la población. Segundo, desde su sentido Material que señala la plena actividad Administrativa y de gestión. Por tratarse de un organismo que realiza una actividad del Estado, la responsabilidad del ejercicio administrativo recae en el Estado, esto significa que al juzgar la gestión administrativa de cualquier gobierno Municipal o Ejecutivo Nacional, las consideraciones de crítica deben ser analizadas desde el diseño mismo del Estado y no de los individuos que las ejecutan. Precisamente, esto hace una de las grandes diferencias entre Políticas Públicas y Administración Pública. La Administración obedece al diseño organizativo del Estado; mientras la Política incorpora variantes conceptuales, metodológicas y técnicas en su aplicación.
Políticas Públicas
La Política Pública es una de las áreas pertenecientes a la Ciencia Política que se encarga de estudiar las acciones que llevan a cabo las autoridades públicas en la sociedad civil. Estas se implementan técnicamente en diversas áreas propias de la actividad socioeconómica, cultural y todas aquellas que demande la población y/o sectores locales, regionales o nacionales. En términos generales, las políticas públicas implementadas en la mayoría de países latinoamericanos tienen que ver con diseños importados y en lo mucho, muy poco apropiados a sus realidades nacionales, por ello, “la política pública debe ser comprendida más allá de la acción misma de la autoridad. Comprende detalladas formas de articulación sistémica entre gobernantes y gobernados, entre la totalidad de los trabajadores gobernantes y la sociedad civil gobernada, comprende de hecho, un sistema de símbolos, códigos y mensajes entre los que media la acción para satisfacer la necesidad social y transmitir la conciencia social de la acción misma”[1]. Ciertamente la política pública debe estar definida sobre estrategias lógicas y permanentes. En cualquier tipo de Gobierno, ninguna de ellas puede alcanzar su mejor realización si adquiere carácter transitorio, incluso, aún los cambios en el poder político no deberían significar la modificación de las políticas públicas, sino, en todo caso, las formas de Administración de las mismas. Con toda seguridad, en su elaboración intervienen disímiles elementos de orden conceptual, empírico y filosófico. Para decidir sobre su mejor diseño metodológico, tiempo político y económico, debe recurrirse a la lectura empírica de la realidad por demás cambiante, interactiva y contrapuesta. No basta con resolver problemas de la cotidianidad, aquí y ahora, la solución de problemas exige pensar los espacios de la Colonia, el Municipio, el Departamento con sentido futurista, es decir, pensar la nación integral. El mundo globalizado exige consideraciones globalizadas y globalizantes, por ello, el micro espacio debe pensarse como instrumento metodológico de las políticas públicas en su sentido económico, administrativo, cultural e histórico, en resumen, las nuevas sociedades, la reorganización mundial de la economía y las contrastantes realidades de los países que hoy tenemos imponen modernas formas de hacer política desde la administración pública. En materia partidaria, el tareismo ha sido superado por la razón crítica de militantes y no militantes, esto obliga a reconocer que los intereses políticos deben circunscribirse a los intereses sociales y por tanto, a la modificación de instrumentos, estrategias y técnicas de vinculación con la sociedad civil, más aún, desde la Gobernabilidad.
Gobernabilidad social y política
Tal parece que la “modernidad” de los estados nacionales imponen nuevas formas de interrelación entre sociedad civil (pueblo) y sociedad política (específicamente gobierno). Desafortunadamente esa “modernidad” sigue siendo desigual. Las sociedades occidentales imponen sus formas, métodos y procedimientos políticos, económicos e ideológicos sobre aquellas naciones históricamente dependientes, las cuáles, en última instancia, se convierten en extensos laboratorios de políticas internacionales de muy poca eficiencia local. El mundo se reordena socioeconomicamente con celeridad. Todo parece indicar que el siglo XXI identifica el comercio como objetivo principal. En realidad, ha sido tanta la sobreproducción capitalista en tres siglos consecutivos, que ahora apenas comienza a desahogar su sobreacumulación de riqueza, en ella, los bienes de capital producidos durante 300 años de los cuales muy poco llegaron a la población. Sin lugar a dudas, la actividad comercial que ahora llaman “generadora de riqueza” no es otra que la distribución mundial y masiva de productos abaratados por la tecnología y el consumo ilimitado de poblaciones educadas hacia ese propósito. Esta realidad obliga modernizar o al menos, actualizar, las formas de organización de los estados nacionales. Se trata de organizar estados en donde el poder político medie entre lo público y lo privado y su acción política descanse en la organización de la sociedad. A partir de la nueva realidad, el mundo Occidental industrializado ha implementado distintas formas del ejercicio político a través de la Administración Pública, naturalmente dicho ejercicio no coincide en lo absoluto con la realidad de los países dependientes, por ello, la aplicación de modelos ajenos a las realidades particulares latinoamericanas han sido muy poco efectivos por más de un siglo.
En El Salvador, la cultura de la conducta ciudadana adquirida después de la guerra se manifiesta de diversas formas. Una de ellas se expresa en la apatía que la población muestra para preservar o producir un entorno propicio para el desarrollo humano. Como sucede en la mayoría de los casos (aunque con algunas excepciones), los individuos desconocen la importancia de la organización social; de hecho, en términos generales no se muestran muy interesados en conocer sobre las formas de poder que se obtienen a partir de las redes sociales; por el contrario, se confunde el concepto de organización (poder) político con poder social. Se trata de una confusión entre las formas organizativas políticas y las formas sociales. La comunidad responde al vínculo político, a los imaginarios políticos que en resumidas cuentas obstruyen la admisión de la conciencia social obligando al distanciamiento entre los intereses del individuo y los intereses comunitarios. En el caso de la sociedad civil, ciertamente se ha iniciado el proceso de identificación con lo público expresado en lo político. Se trata de un proceso de identidad nacional que se logra (aunque de manera muy breve, coyuntural oeventual) por medio de la participación política entendida estrictamente desde el ejercicio electoral.
Sin duda que el tema de la Gobernabilidad comprende disímiles componentes articulados e interdependientes tales como Institucionalidad, Gobernabilidad y Política. Al respecto, en esta oportunidad nos ocupamos del Estado y la Sociedad Civil, El Prestigio y el Poder y finalmente, la Autoridad y Costumbre, elementos que en nuestra opinión, constituyen parte fundamental del intervínculo entre la Institucionalidad, la Política y la Gobernabilidad. El principio de cuentas, el problema de estos tres elementos consiste en las recurrentes y equivocadas definiciones que se les apropian al suponer que pueden ser controlados virtualmente por disposiciones estrictamente ideológicas o administrativas. En contraposición, insistimos que los tres conceptos por sí mismos significan una abstracción si no se establece la relación con su objeto, es decir, con la población, misma que constituye la esencia y punto de encuentro entre los tres. Aclarada esta premisa, iniciemos un breve repaso desde dos aspectos fundamentales: lo teórico y lo metodológico.
En lo teórico, la institucionalidad se define por su sentido, legitimidad y función. La Institucióncomo forma, constituye un símbolo, imagen; como contenido, debe ser resultado de los intereses individuales manifiestos en el todo social. Precisamente una vez cumplida su función de representatividad de los intereses individuales alcanza nuevos logros al colectivizarlos, en consecuencia, la institución se desdobla en institucionalidad en el momento en el que los individuos alcanzan su institucionalidad expresada en el intervínculo y su articulación. Por su parte, la Gobernabilidad resuelve la relación entre necesidad y libertad, entre ambas media la administración, misma que sólo tiene efecto mientras los individuos alcancen su vínculo con la institución (principio de libertad), caso contrario, la gobernabilidad solo aparece como expresión del imaginario (principio de la necesidad) y los individuos sólo buscan la satisfacción de sus necesidades de manera espontánea, coyuntural o empírica. El plano Político se resuelve fácilmente. Mientras lo ideológico no supere las acciones políticas, es decir, mientras la ideología no se imponga a la organización social (sociedad civil), la política como expresión de la institucionalidad y la gobernabilidad alcanzarán mejores niveles de intervínculo, en simples palabras: se alcanzará la democracia plena.
Las teorías
Sin duda que sobre el tema que nos ocupa, una de las escuelas que más ha generado discusión es la estructural-funcionalista. En ella,Michael G. Smith[2] desarrolla algunas ideas expuestas por Weber y Leach. Smith establece una diferencia entre Gobierno y Política. Como todo funcionalista, en su opinión, el Gobierno tiene como fundamento la administración de los asuntos públicos y su respectivo control. Desde luego que el control es, en su forma, un proceso, una estructura y por supuesto, una idea. En su sentido más estricto, los componentes básicos de la estructura y del proceso de gobierno son las acciones administrativas y políticas. La acción política determina la acción del gobierno[3], mientras que la estructura de la acción política se circunscribe al interior de una red de relaciones de poder que implican competencia, compromisos y alianzas. En cuanto al gobierno, éste confiere una acción en el sistema de autoridad que se traduce en orden, obligaciones, derechos y concesiones. En consecuencia, las tesis centrales de los teóricos funcionalistas no dejan de ser simples tautologías sobre todo cuando afirman que el sistema político es funcional, es decir, que cualquier elemento cultural o institución cumple con una función; en ello existe una indespensabilidad funcional del sistema político, es decir, que ningún otro sistema puede cumplir la supuesta función que desempeña la política3. Ciertamente, dicha preposición tiene que ver con la tesis clásica del funcionalismo del Cambio Social4. Naturalmente esta tesis, contiene una serie de limitaciones tanto teóricas como metodológicas, puesto que el sistema social siempre retorna a un punto de equilibrio después de un período de desajuste. En definitiva, tanto el funcional-estructuralismo como el evolucionismo plantean que los factores económicos y políticos se mezclan en una relación interdependiente, sobre todo cuando se manifiesta en una sociedad con marcada diferenciación social, el grupo social dominante manipula la división social del trabajo. La lucha por el poder (la política) se establece alrededor de la manipulación de la división social del trabajo (la economía). La consolidación de la política sólo es posible donde existe el fenómeno histórico de la desigualdad social, por eso, la destrucción de los intereses políticos implica la desaparición de la desigualdad social5.
El estado y la sociedad civil
Política, Estado y Estructura Social no son cosas diferentes. El Estado es la estructura de la sociedad y se funda sobre la contradicción entre la vida pública y la privada, entre el interés general y el interés particular6, en tal sentido, las formas y niveles de la administración deben circunscribirse al plano de la actividad formal porque su forma de control y poder termina en el comienzo mismo de la vida civil, por ello, al estudiar la oposición entre el estado democrático y representativo y la sociedad civil, ésta debe entenderse como la expresión más acabada entre la vida social pública y la esclavitud. En los llamados Estados Modernos, la base de éstos, es la sociedad civil y la base de la sociedad es el individuo cuyo nexo con otros se establece únicamente por el interés privado y la necesidad inconsciente de asumir su naturaleza social, esto es, sus relaciones sociales y la interdependencia económica.
El prestigio y el poder
En realidad ambos elementos contienen en su esencia un complejo sistema ideológico. Para que puedan expresarse, ambos requieren de la forma, esto es, cultura, religión, ciencia, arte, política y otros tantos. Ciertamente, el tema del prestigio y el poder es tan basto, amplio y diverso, que sólo por sí mismos, requieren un estudio especial. Sin embargo, vale la pena señalar que de acuerdo a la realidad, historia, necesidad o tipo de organización social, el honor social o el prestigio pueden convertirse en la base del poder político. Si la estructura de la sociedad o grupo social reside en su organización cultural, entonces el prestigio y poder estarán orientados en esa área; en cambio, si su estructura reside en el factor económico, prestigio y poder estarán más relacionados con la dependencia y la subordinación, aunque en todo caso, todas las formas de honor social que se distribuyen en una comunidad entre grupos que participan en esa distribución es lo que llamamos “ orden social”. En cierto tipo de sociedades, cuando los subordinados se vuelven contra sus líderes, lo hacen solo en forma personal, sin estar realmente contra los cargos que ocupan. Buscan desplazar al líder de su cargo y sustituirlo por otro: esto es una rebelión y no una revolución. Sostengo que las rebeliones nunca atentan contra el orden establecido sino más bien, tienden a fortalecerlo7. En otras palabras y tal como sucede con el conflicto, las divisiones entre los líderes que buscan poder y entre los seguidores que buscan líderes, en términos de intereses y alianzas establecidas por la costumbre, desembocan en conflicto y aún en pelea abierta, aunque finalmente estas divisiones refuerzan la cohesión social.
Autoridad y Costumbre
En principio de cuentas distinguiremos el dominio que impone la ley de la Autoridad, con relación a la Costumbre. Normalmente, en el ejercicio de la ley y su consecuente aplicación, los estados políticos se esfuerzan por legislar sobre la conciencia de los individuos, dichas legislaciones constituyen la antítesis de la costumbre. La Costumbre esta más relacionada con los estados de conciencia de los individuos, contiene una conducta heredada, misma que se convierte en comportamiento social de orden tradicional, moral y religioso conformados por aspectos convencionales y no legales, es decir que la costumbre es la moralidad social. La relación entre la costumbre y la ley no es de continuidad sino de contradicción, en tal sentido, la noción de que el cambio social es una función de la ley y viceversa, implica una dialéctica que no coincide con la realidad histórica8. En definitiva, la Institucionalidad confiere la existencia de relaciones de poder, las cuales sólo se presentan en el individuo como resultado de su articulación con la institución. Mientras la Institución no proporcione dicho poder (aún en lo simbólico), difícilmente alcanzará el plano de la Gobernabilidad; en consecuencia, la imperiosa necesidad de entremezclar institucionalidad (individuos) con Gobernabilidad (estado), debe ser parte de la Política, la cuál, representa, en última instancia, la razón de ser de la Administración del Estado.
[1] Ticas, Pedro, Antropología de la gobernabilidad, Gobierno Delegación Álvaro Obregón, Distrito Federal, México, 1989. Pág. 34
[2]Smith, Michael, Gobernment in Zazzau: 1800-1950, Oxford University Press, 1970
[3] Fábregas, A., Antropología Política, Ed. Prisma, México, 1976
5 Ticas, Pedro, 500 años de resistencia, Serie Antropológicas, Ed. UNAM, México, 1992
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